Contatos
1. Introdução
Este informe visa a oferecer uma descrição de como o Banco Mundial (BM) opera na implementação de seus programas no Brasil. Conforme será visto abaixo, o BM opera por meio das atividades de “assistência técnica”, responsáveis pela criação e administração de “redes gerenciais”. Foi tomado como exemplo o caso do empréstimo de assistência técnica associado ao “Primeiro Empréstimo Programático de Ajuste para o Crescimento Eqüitativo e Sustentável”, aprovado pelo Banco em fevereiro de 2004. Essencialmente, o modus operandi do BM, na implementação de programas, é muito semelhante ao do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
2. O Empréstimo Principal
Em 21-jun.-2004, o governo brasileiro assinou com o BM um contrato de empréstimo no valor de US$ 505 milhões. Trata-se de recursos oferecidos pelo Banco para reforçar o caixa do Tesouro Nacional. A operação, que é um empréstimo de “ajuste econômico” (destinado a equilibrar as reservas internacionais do Brasil) ganhou o nome elegante de “Primeiro Empréstimo Programático de Ajuste para o Crescimento Eqüitativo e Sustentável”. Este empréstimo havia sido aprovado em fevereiro de 2004 pela diretoria do BM. A Rede Brasil publicou sobre isto, em 20-fev.2004, o Informe RB n° 03 / 2004 [1].
Agora, com a recente aprovação da operação pelo Senado Federal, e assinatura do contrato respectivo, começam a se fazer visíveis os detalhes do modus operandi do Banco Mundial e a direção das reformas a serem impulsionadas pelo governo.
As reformas – anunciadas de modo genérico no “Documento de Programa” (DP) do empréstimo, em fevereiro de 2004 – constituem, em seu conjunto, uma espécie de “contraprestação”, generosamente oferecida pelo Brasil ao seu credor (o Banco Mundial). Na prática, as reformas foram “compradas” (por assim dizer) pelo Banco Mundial, com o oferecimento dos US$ 505 milhões para equilibrar as contas do governo. As reformas incluem:
políticas de transporte (ferroviário, rodoviário e multimodal);
política de PPP (parcerias público-privado);
nova lei de falências;
sistema financeiro;
privatização dos últimos bancos estaduais;
fundos de pensão; Instituto de Resseguros do Brasil (IRB);
política antitruste; federalização do ICMS;
política de crédito (o BM deseja combater políticas de crédito público para habitação e agricultura - DP, item 154)
cooperativas de crédito, com impactos sobre programas como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) (DP, item 181);
política de inovação tecnológica;
programas do BNDES-BNDESPAR, da FINEP e do SEBRAE;
política de propriedade intelectual;
implementação de mecanismos de mercado para comercialização de licenças de emissão de gases, sob o Protocolo de Kyoto (DP, itens 201-207);
revogação de direitos trabalhistas (flexibilização do mercado de trabalho, incluindo o esvaziamento da autoridade da justiça trabalhista - DP, item 217);
reforma do sistema judicial, para eliminar “ineficiências” na proteção de tribunais a contratos, derivadas de “incertezas sobre os fundamentos de decisões judiciais” (DP, item 221);
política comercial, inclusive apoio a reformas conducentes à criação da ALCA.
Tudo isto, e muito mais, está abrangido no “Documento de Programa” (DP) do empréstimo principal. Até que o Banco Mundial fez um ótimo negócio: com relativamente poucos recursos para reforçar as reservas internacionais do Brasil, obteve do governo grandes compromissos para a implementação de reformas abrangentes, que incidirão (ou estão incidindo) sobre inúmeras e importantes políticas públicas do país, sem que a sociedade tenha discutido apropriadamente o mérito de todas elas.
Mas como pode ocorrer tanta reforma, de maneira pouco visível, e com grande impacto sobre a vida dos cidadãos? A resposta está no papel desempenhado pelos empréstimos de assistência técnica, conforme explicitado abaixo.
3. O Empréstimo Correlato: Assistência Técnica
3.1. Montando a rede gerencial
De fato, além do empréstimo principal brevemente descrito acima, foi aprovado pela diretoria do BM, em 08-jul.-2004, um outro empréstimo, correlacionado ao primeiro. Trata-se de um “Empréstimo de Assistência Técnica” (EAT), associado ao “Primeiro Empréstimo Programático de Ajuste para o Crescimento Eqüitativo e Sustentável”. Enquanto o empréstimo principal serve apenas para equilibrar o caixa do tesouro, o EAT aportou US$ 12 milhões para gastos efetivos nos ministérios.
E para quais gastos serve este dinheiro? Para gastos com a montagem e custeio do funcionamento de “redes gerenciais” de consultores e técnicos, que trabalharão dentro dos ministérios do governo brasileiro, enquanto são teleguiados e pagos com recursos do Banco Mundial. Assim, o EAT serve como um instrumento crucial para assegurar, mediante a operação de redes gerenciais especializadas, e fiéis a critérios muitas vezes duvidosos, que as reformas “compradas” pelo Banco Mundial serão eficazmente implementadas.
Segundo documentos (chamados PID e PID-AS) do BM, que descrevem o “BRASIL-Empréstimo Programático de Reforma para a Competitividade” e o “Programa de Assistência Técnica para o Crescimento Sustentável e Eqüitativo”[2], as redes gerenciais, neste caso, serão coordenadas a partir do Ministério da Fazenda, “que estabeleceu uma unidade para servir de contato operacional com o Banco” (PID, item 6). Isto constitui a base de uma grande rede gerencial para a implementação das reformas previstas no Documento de Programa.
Ora, o PID-AS assinala que a Secretaria de Política Econômica (SPE) do Ministério da Fazenda será a unidade de coordenação geral do programa. A SPE será responsável (i) pela condução de um diálogo com o BM sobre a implementação de reformas; e (ii) pela avaliação geral e monitoramento da implementação das reformas, incluindo a consolidação da informação sobre implementação. Está previsto no PID (item 6) que desembolsos serão feitos de acordo com normas que dispensam licitação.
A partir da SPE do Ministério da Fazenda, os tentáculos da rede gerencial se espalham pela máquina do governo. O PID-AS indica que o projeto envolverá “várias entidades nos Ministérios da Fazenda, Justiça, Transportes e Ciência e Tecnologia”. A rede gerencial utilizará aí as chamadas “Unidades de Coordenação de Projetos” (UCPs), que cuidarão de diversos aspectos da implementação de reformas “compradas” tanto pelo BM quanto do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Está previsto ainda que:
(i) a UCP do Ministério da Fazenda será responsável pelo gerenciamento financeiro, contratações e elaboração de relatórios para as atividades de implementação do próprio Ministério da Fazenda e do Ministério da Justiça;
(ii) “a estrutura de UCPs no Ministério dos Transportes” será de uma pessoa em cada UCP (o Coordenador de Projeto, ou CP);
(iii) as reformas serão implementadas inicialmente por duas UCPs (uma no Ministério da Fazenda, sob a SPE, e outra no Ministério da Ciência e Tecnologia, sob a Secretaria Executiva) e três CPs localizados no Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT, na Agência nacional de Transportes Terrestres – ANTT e na Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ; e
(iv) haverá uma supervisão exercida por “líderes de equipe nomeados para redigir os termos de referência ou especificações para as atividades” (PID-AS, item 6)
3.2. O setor de seguros
Também está abrangida no programa de assistência técnica uma ação para reforma o setor da indústria de seguros no Brasil. Assim, o programa de assistência técnica prevê que a SUSEP (Superintendência de Seguros Privados) adotará um “Plano de Ação para reforçar” (melhor seria dizer “reformar”) “regulamentos e supervisão da indústria de seguros” (PID-AS, item 4, iii).
3.3. Treinamento de juizes
O PID-AS ressalta, ainda, que haverá uma ênfase em reformas que visem a “melhorar o ambiente para os negócios” (improving the business environment), especialmente na área da política antitruste e na política de proteção a credores (da nova lei de falência, apoiada pelas IFMs).
Assim, a assistência técnica prevê o “treinamento de juizes e funcionários dos tribunais” e a “avaliação da performance do sistema judicial na resolução de disputas econômicas nos setores público e privado” (PID-AS, item 4, ii). Além disso, está prevista, também, por meio de atividades do Ministério da Fazenda e do Ministério da Justiça, “o treinamento (...) de juizes e tribunais para implementar a nova legislação de falências” (PID-AS, item 4, iii).
3.4. Salvaguardas afastadas
O BM tem uma política de “salvaguardas” que em tese oferecem alguns critérios para que os programas do Banco respeitem uma série de bens e direitos (tais como a propriedade cultural, direitos atingidos sob reassentamentos involuntários, os habitats naturais, direitos dos povos indígenas, etc.). Recentemente, o BM começou a discutir internamente a revogação dessas “salvaguardas” para empréstimos oferecidos a países de renda média, como o Brasil. As salvaguardas, contudo, ainda estão em vigor.
Embora as reformas contempladas pelo pacote de empréstimo abranjam áreas como a criação do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo- MDL (sob o Protocolo de Kyoto), bem como o apoio a parcerias público-privadas, inclusive para o desenvolvimento de transporte aquaviário, foi considerado que nenhum tipo de política de salvaguarda está “acionada” pelo empréstimo de assistência técnica (EAT). Ocorre que o simples fato de se tratar de um EAT não deveria elidir a responsabilidade do BM em “acionar” algumas salvaguardas relevantes. O acionamento das salvaguardas deveria resultar, aliás, de um processo de consulta à sociedade, ao longo das fases de implementação dos diversos projetos abrangidos pelo empréstimo principal.
4. Conclusões
Os US$ 12 milhões do EAT serão, é claro, suficientes para custear a organização e funcionamento de vários UCPs e CPs e capilarizações por qualquer setor da máquina administrativa brasileira ao longo de muito tempo. Isto representa um poder enorme para o Banco Mundial e um empobrecimento do debate público sobre os detalhes das reformas implementadas, que deveriam envolver, por exemplo, a formulação de “termos de referência” e “critérios de avaliação” negociados amplamente com grupos sociais, inclusive assegurando uma participação pública e plural, que refletisse a diversidade de interesses e pontos de vista presentes na sociedade
Não é aceitável que os bancos multilaterais, apenas por emprestarem dinheiro, adquiram a prerrogativa de exercer um controle gerencial tão penetrante, e mesmo diretivo, sobre as reformas de políticas públicas que afetam profundamente a vida dos brasileiros.
O “toma-lá-dá-cá” que está em jogo não é justo: alguns recursos são oferecidos pelos bancos multilaterais para equilibrar as contas do Estado sob um modelo de política macroeconômica que alimenta sempre mais a dívida, sendo isto usado para que os mesmos bancos multilaterais (em prol de que interesses?) montem, nas entranhas dos ministérios e das agências regulatórias, as redes de administradores que respondem com mais efetividade aos desideratos formulados por técnicos dos bancos e não às aspirações dos trabalhadores e consumidores brasileiros.
NOTAS:
[2]
Trata-se do “Initial Project Information Document” (PID) e do “Project Information Document – Appraisal Stage (PID-AS). Ver:
http://www.obancomundial.org/content/_downloadblob.php?cod_blob=1370
e
http://www.obancomundial.org/content/_downloadblob.php?cod_blob=1369
