1 - O que é a PPP ?

Está em tramitação no Congresso Nacional um Projeto de Lei (PL n.º 2546 / 2003) que tem por objetivo redefinir a forma de relacionamento entre o Estado e as empresas privadas, para fins de prestação de serviços públicos. Essa nova forma de relacionamento entre o Estado e as empresas privadas ganhou o nome de “parceria público privada” (PPP).

A PPP é um esquema legal sob o qual se estabelece um vínculo jurídico entre o Estado e “entes privados”, em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento permanecem com o setor privado, não mais com o Estado ou uma empresa pública. A empresa privada presta o serviço público com recursos próprios, com enorme liberdade de ação e com generosíssimas garantias financeiras do Estado. Evidentemente, é um ótimo negócio. Mas será um bom negócio para o povo brasileiro?

O governo atual tem grande interesse na aprovação do PL n.º 2546 / 2003 e pressiona o Congresso argumentando que a PPP é um meio vantajoso de atrair capitais privados para investimentos de interesse público, como projetos de infra-estrutura (estradas, ferrovias, hidrovias, portos, energia, irrigação, etc.).

Contudo, na realidade, a PPP é apenas uma alternativa à privatização de serviços públicos, que dá a empresas privadas oportunidades extraordinárias de auferirem enormes lucros com grande margem de segurança oferecida pelo Estado por um longo tempo (décadas) em todas as áreas de políticas públicas, desde a construção de estradas e hospitais até a gerência de escolas secundárias.

A PPP é um esquema legal propagado a partir de sua introdução na Inglaterra nos anos 1980, sob governo neo-liberal de Margareth Thatcher. O governo dos conservadores na Inglaterra um pouco mais tarde, 1992, adotou uma forma de PPP (a chamada PFI ou “Private Finance Initiative”) que pôs ênfase nos métodos de “financimento de projetos” para construção de obras e administração de serviços públicos.

2. A PPP é apoiada pelo Banco Mundial e pelo FMI

A PPP passou também a se constituir em uma das reformas mais intensamente apoiadas pelas Instituições Financeiras Multilaterais (IFMs) como o Banco Mundial (BM), O Banco Inter-americano de Desenvolvimento (BID) e o Fundo Monetário Internacional (FMI). Essas agências internacionais têm funcionado como propulsoras de reformas em países em desenvolvimento que beneficiam empresas privadas – em grande parte, as de capital estrangeiro – mas não asseguram à população como um todo, em termos eqüitativos e justos, o acesso a bens e serviços essenciais como água, saneamento básico, energia elétrica, saúde, educação, transporte de massa, etc.

De fato, o apoio à PPP vem mencionado expressamente nos documentos do FMI e do Banco Mundial em relação ao Brasil. No caso do Banco Mundial, a importância da PPP é ressaltada no documento de planejamento plurianual da instituição, o chamado “Documento de Assistência ao Brasil 2004-2007”.

A política de PPP é também frisada como importante alvo de reformas apoiadas pelo Banco Mundial no “Primeiro Empréstimo Programático para o Crescimento Eqüitativo e Sustentável” oferecido ao Brasil, anunciado em 19.fev.2004. E, no instrumento utilizado para embasar o último acordo do Brasil com o FMI (a Carta de Intenções de 21-nov.-2003), está consignado que recursos substanciais para investimentos em infra-estrutura serão mobilizados via esquemas PPP.

O interesse o BID nos esquemas PPP tem sido também marcante e se expressou, inclusive, no empenho do Banco em promover (conjuntamente com o Ministério das Relações Exteriores e com o BNDES) um seminário internacional sobre o tema no Rio de Janeiro, em novembro de 2003.
Note-se que o Banco Mundial e o BID destinam parcelas importantes de suas carteiras de empréstimos ao setor privado no Brasil, com aportes via entidades como a IFC (International Finance Corporation) e MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency), ambas do Grupo Banco Mundial, e o PRI (Departamento do Setor Privado do BID). Segundo pesquisa da Rede Brasil, os recursos das carteiras de projetos (em estudo e em execução) de ambos bancos destinada ao setor privado montava a mais de US$ 17 bilhões em abril de 2003.

Não é preciso muito esforço para perceber que o apoio das IFMs à PPP é muito coerente: a mesma orientação geral, em termos de facilidades e proteções dadas ao capital privado, perpassa a PPP, o artigo 11 do NAFTA (que muitos querem reproduzir na ALCA), o tema “investimentos” na Organização Mundial do Comércio (OMC) e o chamado GATS (acordo sobre serviços, também na órbita da OMC). É tudo farinha do mesmo saco.

3 – Perigos da PPP

Ao contrário do que o governo e grupos privados têm alardeado, a PPP comporta inúmeros perigos, comprovados pela experiência internacional. Tais perigos não são abordados pelo PL nº 2546 / 2003. Portanto, caso aprovada, a legislação brasileira sobre PPP sem dúvida produzirá situações que serão difíceis de serem administradas e altamente injustas em relação aos contribuintes e ao público consumidor de serviços públicos entregues à iniciativa privada.

De fato, a PPP é descrita por seus defensores como uma forma de administrar “riscos” de investimentos. Na perspectiva do Banco Mundial, os riscos de investimentos para o desenvolvimento devem ser suportados pela parte mais apta a enfrentá-los. A privatização seria um modo de transferir riscos do Estado para o setor privado. Porém, há muitas indefinições legais que geram problemas graves. Isto porque as leis que criam os esquemas de PPP – e este é o caso também do PL n.º 2546 / 2003 – não distinguem entre os diversos tipos de risco a que se sujeitam os investimentos, nem determinam como tais riscos devem ser enfrentados. Tais riscos incluem, além do risco alteração de custos, os seguintes (as anotações entre parêntesis indicam possíveis conseqüências dos riscos, dependendo da redação e interpretação que vierem a ser dadas aos contratos de PPP):

(a) risco tecnológico (o empreendimento pode ficar defasado por inovação tecnológica não absorvida, ficando o público sem o serviço de qualidade e sem beneficiar-se de um ajuste de preço para menos);
(b) risco de demanda (pode cair a demanda pelo serviço, permanecendo a obrigação de o Estado remunerar o ente privado);
(c) risco de competição (competidores, inclusive com capital nacional, podem oferecer serviços melhores ou mais baratos, que não poderão ser preferidos pelo Estado para oferta ao público durante o período de contrato de PPP);
(d) risco cambial (a depreciação da moeda local pode trazer prejuízos quando o financiamento do empreendimento é em moeda estrangeira):
(e) risco de inadimplência (pode ocorrer elevada taxa de inadimplência da parte dos consumidores, permanecendo a obrigação de o Estado remunerar o ente privado);
(f) risco regulatório (o Estado pode, em resposta ao clamor público, reformar a regulação do setor de atividades em causa, o que poderá importar em responsabilidade do Estado para indenizar o ente privado, caso o equilíbrio financeiro do contrato de PPP seja atingido);
(g) risco de impacto social ou ambiental negativo (as leis de PPP, como é caso do texto do PL n.º 2546 / 2003, muitas vezes não prevêem a obrigatoriedade de consultas públicas ou de licenciamento ambiental, permanecendo privados e pouco transparentes os procedimentos de decisão, com maiores chances de os projetos terem impactos como o aumento de preços dos serviços, a repressão salarial, o desemprego e a degradação ambiental).
O PL n.º 2546 / 2003, na versão apresentada pelo governo, não contempla as hipóteses da maioria dos riscos apontados acima, nem propõe regras suficientes para que os direitos dos cidadãos ao provimento de bens e serviços essenciais (gratuitamente ou a preços acessíveis) permaneçam efetivamente a salvo de riscos evitáveis. Por outro lado, o debate no Congresso Nacional não tem sido suficiente para promover uma compreensão aprofundada das possíveis conseqüências dos esquemas de PPP sobre o interesse público no Brasil.

4 – Exemplos da experiência internacional

Alguns exemplos da experiência internacional com esquemas de PPP ilustram como o interesse dos cidadãos e consumidores ficam vulneráveis e podem ser atingidos pela proteção dada a empresas privadas sob esquemas de PPP:

 Nas Filipinas, em virtude da crise cambial asiática dos anos 1990, a entidade de utilidade pública Napocor acabou acumulando uma dívida de US$ 9 bilhões decorrentes de contratos do tipo PPP. Tal dívida recaiu, portanto, sobre o Estado (ou seja, sobre os contribuintes).

 No Kazaquistão, o Estado ofereceu garantia de uma margem de lucro de 25% à empresa Almaty Power Consolidated (uma subsidiária da Tractebel), sem que houvesse consideração sobre o exagero da garantia.

 Em Uganda, a empresa Nile Power, uma subsidária da americana AES, fez um contrato de 30 anos com a agência pública do setor elétrico (Uganda Electricity Board) para construir e administrar a usina hidrelétrica de Bujagali, com financiamento da IFC-International Finance Corporation (vinculada ao Banco Mundial). A usina terá uma produção superior à demanda local, permanecendo em qualquer caso, para o Estado de Uganda, a obrigação de remuneração da empresa privada pela geração de uma energia desnecessária durante os 30 anos do contrato. Uganda passou a considerar a exportação da energia para países vizinhos.

 Na África do Sul, uma subsidiária da empresa Saur, do setor de água, celebrou um contrato de PPP com generosa cláusula de renegociação, que previa reajustes dos termos contratuais nos casos em que os retornos financeiros ficassem abaixo ou acima de determinada faixa. Esta cláusula foi usada em 2001: a empresa fez um brusco aumento de 15% nos seus preços e reduziu suas obrigações de expandir investimentos.

 Na região de Varna e Shoumen, na Bulgária, o envolvimento do setor privado no serviço de abastecimento de água, com ajuda do Banco Mundial (um empréstimo de US$ 45 milhões para o Projeto de Reestruturação e Modernização das Empresas de Água da Bulgária), envolveu inicialmente, em 2002, a proposta de adoção de cláusula contratual que excluía a competência da justiça local e estabelecia a competência de uma corte arbitral em Nova York para resolver controvérsias sobre a implementação do contrato. O governo local, no final do ano, esquivou-se dessa armadilha.

 Mesmo na Inglaterra, onde há mais tempo se acumulam experiências com esquemas de PPP, existem inúmeros problemas como enriquecimento ilícito por meio de renegociações contratuais duvidosas, serviços de má qualidade na área de saúde e bilhetes caros e atrasos no metrô de Londres.

5 - Conclusões
Ao contrário do que tem sido anunciado pelo governo, por grupos privados e pelas IFMs, os esquemas de PPP não são uma panacéia para a falta de recursos do Estado. É preciso lembrar que os superávites fiscais exigidos pelo FMI e praticados pelo atual governo, bem como as elevadíssimas taxas de juros que causam sangria de capitais preciosos, contribuem em muito para gerar um quadro de dificuldades financeiras e de falta de recursos para o investimento público. Além disso, o que torna mais atraentes as oportunidades de investimentos privados em projetos de interesse público no Brasil são as generosas garantias com as quais acena o governo – lançando mão de recursos, inclusive, de “fundos fiduciários” (emulações do “trust funds” do direito anglo-saxão) capitalizados com base na riqueza de empresas estatais. Até isso entrará na ciranda dos novos contratos.

A verdade é que, no mundo inteiro, em muitos casos, os esquemas de PPP têm sido a base de problemas enormes e desvantagens extremas para diversas sociedades. Os governos deveriam garantir aos cidadãos o acesso a bens e serviços essenciais de boa qualidade e a preços acessíveis. A PPP certamente não é o melhor método para isto.

Os esquemas de PPP podem, especialmente em condições de indefinição legal, como ocorre no caso do PL n.º 2546 / 2003, abrir oportunidades de excelentes negócios imperdíveis para investidores privados: as velhas tetas do Estado, agora sob nova roupagem jurídica, mas abastecidas sempre pelo que sai do bolso do contribuinte. E o consumidor muitas vezes ficará sem acesso ao serviço – por não poder pagar os preços elevados, ou por ter que suportar diversos ônus cujas causas não podem ser facilmente controladas, encobertas que estarão por proteções contratuais oferecidas a investidores, com o aval de entidades como o FMI, o Banco Mundial e o BID.

Em resumo, a PPP é uma caixa de Pandora, que guarda inúmeras surpresas, a serem descobertas pelos brasileiros, talvez quando seja tarde demais.

Artigo

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NOTA SOBRE FONTES

Foram utilizados os seguintes documentos:

 http://www.obancomundial.org/index.php?action=/content/view_folder&cod_object=1792 .
 http://www.obancomundial.org/index.php?action=/content/view_document&cod_object=1875
 http://www.fazenda.gov.br/portugues/fmi/carta_INTENCOES_FMI%20vfinal.pdf
 http://www.rbrasil.org.br/frenteparlamentar/documentos/3_relatorioBancoMundial.pdf
 http://www.rbrasil.org.br/frenteparlamentar/documentos/2_relatorioBancoInterAme.pdf.
 Kate Bayliss & David Hall, “Can Risk Really Be Transferred to the Private Sector? A Review of Experiences with Utility Privatization”, Public Services International Research Unit Reports, Greenwich University, November 2002, publicado em http://www.psiru.org/reports/2002-11-U-risk.doc
 Dave Hall, Emanuele Lobina, & Robin de la Motte, “Water Privatization and Restructuring in Central Europe”, Public Services International Research Unit Reports, Greenwich University, April 2003, publicado em http://www.psiru.org/reports/2003-03-W-CEENIS.doc.
 The Guardian, January 10, 2004, “Backlash at fare for one-stop tube journey”, publicado em http://www.guardian.co.uk/uk_news/story/ 0,3604,1119888,00.html
 UNISON, “Profeteering from Public Service”, November 2001, publicado em http://www.unison.org.uk/acrobat/B1062.pdf.