Por Guilherme Carvalho^**

O saneamento no Brasil e os bancos multilaterais

Desde a segunda metade dos anos 80, com o fim do plano Nacional de Saneamento – PLANASA, o Brasil deixou de contar com uma política pública de âmbito nacional para o setor saneamento. É nesse quadro de indefinição política e institucional para o referido setor, que o governo federal – com a assessoria e o apoio financeiro do Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento – BIRD, também conhecido como Banco Mundial – concebeu e buscou implementar durante o governo Fernando Henrique Cardoso o Programa de Modernização do Setor Saneamento – PMSS, “com o objetivo de favorecer a concessão dos serviços de saneamento ao setor privado" (COSTA, 1998). O referido programa estava sob a responsabilidade do Instituto de Pesquisa econômica Aplicada – IPEA e da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano – SEDURB, ligada à Presidência da República.

Na década de 90, assistimos à ampliação cada vez maior da participação das Instituições Financeiras Multilaterais - IFMs¹, principalmente do Banco interamericano de Desenvolvimento – BID e do BIRD, no financiamento de programas/projetos cujo foco de intervenção principal é a área urbana e, em particular, o saneamento básico. De um lado, essa participação tem crescido por conta das pesadas restrições que a União impôs ao longo dos últimos anos a Estados e Municípios para que estes tivessem acesso a recursos públicos, como os Fundos de Amparo ao Trabalhador – FAT e de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS e de empréstimos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, que se consolidaram como as principais fontes para a intervenção do poder público no urbano. Tal restrição objetivou, entre outras coisas, garantir que os compromissos assumidos pelo executivo federal com o Fundo Monetário Internacional – FMI, para a geração de crescentes superávits primários, fossem alcançados. Por outro lado, o crescimento de recursos do BID e do BIRD para o urbano no Brasil é fruto das diretrizes das duas instituições expressas no Country Paper (CP ou Documento de País) e no Country Assistence Strategy (CAS ou Estratégia de Assistência ao País)², que definem a intervenção no urbano como uma das maneiras mais eficazes para alavancar o desenvolvimento dos chamados países emergentes e, consequentemente, segundo os bancos, para reduzir as desigualdades sociais e a pobreza³.

De um modo geral, o CAS e o CP possuem eixos estratégicos de atuação no Brasil muito parecidos, são eles: a) modernização do estado; b) melhoria da competitividade da economia (modernização econômica), e; c) redução das desigualdades sociais e da pobreza. Vale ressaltar que os projetos/programas voltados ao setor saneamento encontram-se vinculados ao item “c” e são, portanto, partes constitutivas de uma estratégia mais abrangente de mitigação dos impactos dos ajustes sobre os setores considerados “vulneráveis”. Uma estratégia que não visa erradicar a pobreza como se dizia em épocas anteriores, mas tão somente reduzi-la, quem sabe, a números aceitáveis.

No caso do saneamento, há preocupação especial das IFMs com as atividades relacionadas aos recursos hídricos, sistemas de esgoto e tratamento de efluentes (BID, 2000; BIRD, 200). Isto porque são consideradas atividades industriais, portanto, capazes de serem realizadas pela iniciativa privada. E é justamente a abertura do setor ao capital privado a pedra de toque da estratégia desses dois bancos, posto que defendem que essa é a melhor forma de ampliar a cobertura desses serviços e garantir a eficiência das empresas que atuam na área:

“(...) Levando-se em conta os déficits indicados e a situação financeira e operacional da maioria das empresas do setor, surge a necessidade de se considerarem formas e mecanismos alternativos de gestão, investimento e co-financiamento. A participação da iniciativa privada poderia constituir uma opção viável em grande número de situações, á medida que se definir com maior clareza a regulação do setor e o papel a ser desempenhado pelos estados e municípios” (BID, 2000)

O Banco Mundial, em especial, tem destinado grande soma de recursos para o financiamento de estudos desenvolvidos pelo governo federal voltados à definição de novos marcos regulatórios, que possibilitem de uma vez por todas a entrada da iniciativa privada – das empresas estrangeiras de modo particular – na exploração das atividades relacionadas à água e esgoto no Brasil, que em 1999 registrou um faturamento na ordem de R$ 10 bilhões, cerca de 1% do Produto interno Bruto brasileiro (Revista Reportagem, 2000). Por outro lado, o BIRD, em parceria com o BNDES, tem aberto linhas de financiamento aos municípios e estados interessados em preparar a privatização das suas empresas, mesmo ainda havendo grandes disputas política e jurídica em torno da titularidade⁴ dos municípios sobre a prestação dos serviços de saneamento.

Para a iniciativa privada, o que está em jogo é o mercado consumidor das Regiões Metropolitanas e aglomerados urbanos que, juntos, atingem cerca de 1/3 da população brasileira, mas que somam menos de 300 municípios, no universo de 5.000 existentes no país. O que vai ser do restante? Como serão prestados os serviços de saneamento para as suas populações? Que tipo de subsídio será estendido à iniciativa privada já que o sistema não é auto-sustentável? Essas e outras questões ainda não foram respondidas pelo governo federal e aliados. Enquanto isso, tanto a Corporação Financeira Internacional – CFI (ou IFC em inglês) quanto a Corporação Interamericana de Investimentos – CII, que integram o Grupo Banco Mundial e o BID, respectivamente, ampliam sua ação no Brasil, financiando projetos desenvolvidos pela iniciativa privada, na área de saneamento⁵.

O financiamento das IFMs para o saneamento na RMB

Como dissemos anteriormente, as ações na área de saneamento financiadas pelas IFMs fazem parte das diretrizes dos bancos destinadas, em especial, à mitigação da pobreza urbana. Ocorre que essas mesmas diretrizes vinculam essas ações à implementação de políticas que favoreçam o fortalecimento das regras de mercado como alternativa para a resolução do problema da pobreza.

No recente CAS para o Brasil, o Banco Mundial destaca como uma das metas do desenvolvimento do país justamente a redução da pobreza em áreas urbanas. No Quadro 1 são apresentadas algumas colunas que compõem a denominada Matriz da Estratégia de Assistência ao País, as quais apresentam de forma sintética as diretrizes que norteiam a ação do banco na área do saneamento.

Quadro 1: Síntese das diretrizes que norteiam a ação do banco na área do saneamento no Brasil (Matriz da Estratégia de Assistência ao País)

Fonte: CAS Brasil (2001)

O Quadro 1 mostra claramente a vinculação que faz o BIRD entre a ampliação da cobertura dos serviços de saneamento e de habitação, o fortalecimento da iniciativa privada no provimento desses serviços e a redução da pobreza urbana. Ao mesmo tempo reforça a tese hoje hegemônica de redução do tamanho do Estado, através da privatização de suas empresas, e a focalização das políticas públicas nos pobres, também denominados de segmentos “vulneráveis”. Segundo Simionatto (1999), “o cumprimento dessa programática exige a ‘complementariedade entre Estado e mercado’, ou seja, a iniciativa privada aparece como o novo conteúdo na execução das funções públicas, invertendo as premissas do pacto keynesiano”. Essa concepção parte do pressuposto de que não cabe mais ao Estado a provisão de serviços públicos, mas apenas as funções de induzir e regular o mercado.

Não é mera coincidência a similitude existente entre as diretrizes apontadas pelas IFMs em relação ao Estado, às políticas e ao mercado, com o que vem sendo efetivamente implementado no país pelo governo federal e aliados. Como exemplo, podemos citar Bresser Pereira (1997), ex-ministro da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), que ao tentar definir o “Estado Social-Liberal” a ser construído no Brasil apresentou os seguintes componentes ou “processos básicos” da reforma que ele acreditava ser necessária para atingir esse objetivo:

“a) a delimitação das funções do Estado, reduzindo seu tamanho em termos principalmente de pessoas através de programas de privatização, terceirização e ‘publicização’ (este último processo implicando na transferência para o setor público não-estatal dos serviços sociais e científicos que hoje o Estado presta);

b) a redução do grau de interferência do Estado ao efetivamente necessário através de programas de desregulação que aumentem os recursos aos mecanismos de controle via mercado, transformando o Estado em um promotor da capacidade de competição do país a nível internacional ao invés de protetor da economia nacional contra a competição internacional;

c) aumento da governança do Estado, ou seja, da sua capacidade de tornar efetivas as decisões do governo, através do ajuste fiscal, que devolve autonomia financeira ao Estado, da reforma administrativa rumo a uma administração pública gerencial (ao invés de burocrática), e a separação, dentro do Estado, ao nível das atividades exclusivas do Estado, entre a formulação de políticas públicas e a sua execução; e, finalmente,

d) o aumento da governabilidade, ou seja, do poder do governo, graças à existência de instituições políticas que garantam uma melhor intermediação de interesses e tornem mais legítimos e democráticos os governos, aperfeiçoando a democracia representativa e abrindo espaço para o controle social ou democracia direta”.

Nessas novas funções do Estado apresentadas por Bresser Pereira, uma gama de ações, atualmente de responsabilidade estatal, passam a ser consideradas serviços não-exclusivos. Mas, qual o significado desta afirmação? Segundo análise de Siminonatto (1999) os serviços não-exclusivos do Estado, sugeridos por Bresser Pereira, são “compreendidos como atividades competitivas que podem ser controladas pelo mercado”. Essa concepção abarca, inclusive, a prestação dos serviços de saneamento.

E como se inserem nesse debate os projetos de saneamento em execução ou executados em Belém e em Ananindeua, com financiamento dos bancos multilaterais?

Durante a última década do século XX os municípios de Belém e Ananindeua receberam grandes investimentos na área de saneamento básico. Os empreendimentos em questão foram: o Projeto de Recuperação das Baixadas da Bacia do Una (mais conhecido como Macrodrenagem) e os Programas de Saneamento e Geração de Emprego e Renda (Prosege) e de Saneamento para População de Baixa Renda (Prosanear Belém⁶). Os dois primeiros foram financiados pelo BID, sendo que o Prosege fez parte de um programa amplo financiado pelo referido banco no Brasil, cujo mutuário era a União. Em seguida, este programa ganhou nova denominação e passou a ser conhecido como Programa de Ação Social e Saneamento – PASS. Já o Prosanear Belém guarda as mesmas características do Prosege, porém foi financiado pelo Banco Mundial. Em todos esses empreendimentos o governo estadual entrou com recursos próprios para compor a contrapartida local, contando também com aporte da União. Juntos, tais empreendimentos somam cerca de US$ 300 milhões, destacando-se entre os principais investimentos realizados em solo paraense⁷.

Como o próprio nome dos três projetos demonstra, o foco principal da ação dos mesmos é o atendimento das demandas das camadas pobres residentes nas periferias urbanas, incorporando-as, no caso do Prosege/PASS e do Prosanear Belém, dentro de uma estratégia de geração de emprego e renda para esses segmentos no próprio momento da execução das obras de saneamento, ou como conseqüência da urbanização promovida nas áreas atingidas. Não obstante, o fato é que tal determinação jamais foi assimilada plenamente pelos executores do projeto como política governamental. E mesmo as parcas tentativas nesse sentido redundaram e enormes fracassos (Silva, 1999), posto que atentaram até mesmo contra direitos trabalhistas consagrados na Constituição Federal e em convenções internacionais.

Por outro lado, em que pesem os argumentos de que os projetos em questão vieram para atender as demandas dos pobres das periferias urbanas de Belém e de Ananindeua, os mesmos não incorporaram quaisquer mecanismos de proteção dessa população contra a pressão exercida pelo capital imobiliário sobre as novas áreas urbanizadas, particularmente as da Bacia do Una por estarem mais próximas do centro comercial e administrativo de Belém. Políticas públicas importantes como as Zonas Especiais de Interesse Social (previstas no Plano Diretor Urbano de Belém/PDU), programas de geração de emprego e renda e de qualificação profissional não foram efetivadas nas áreas atingidas pelos referidos projetos. Além do mais, mesmo os mecanismos previstos de participação comunitária no Prosanear e no Macrodrenagem (Silva, 1998) não foram priorizados, tanto pelo mutuário quanto pelos financiadores. Então, como falar em atender às demandas da pobreza se as dimensões econômica, política e jurídica, fundamentais para a proteção dessa população da ação da especulação imobiliária e para animar o exercício da cidadania, não foram observadas?

A natureza dos projetos em execução

Se compararmos o montante dos recursos orçamentários anuais, das três esferas de governo, destinados a investimentos, com o que entra no país na forma de financiamentos das IFMs, verificaremos que esses empréstimos significam muito pouco para o Brasil⁸. Em relação a países como o nosso, mais do que financiadoras, as IFMs destacam-se por formar as suas tecnoburocracias dirigentes e como formuladoras de políticas que são implementadas pelos países-membros dessas instituições, independentemente das fronteiras e das especificidades nacionais:

“As propostas apresentadas a esses países, por parte da comunidade econômica internacional, representada pelas agências de fomento multilaterais, reforçam teses de diminuição da máquina administrativa, como se esses indicadores fossem valores em si, e sob os quais não existisse uma rede complexa e intrincada de interesses e compromissos de ordem política e social” (Pagnoccheschi, 1998)

Com relação às áreas urbanas, as políticas elaboradas e financiadas pelas IFMs objetivam tornar as cidades capazes de disputar o capital estrangeiro para o seu interior, transformando-as, desse modo, em “elos confiáveis na cadeia mundial de produção” (BIRD, 2000). Essa concepção de cidades afirma a nova orientação que embasa as diretrizes de bancos como no BID e BIRD, que vêem o urbano como parte integrante do desenvolvimento dos países. De acordo com esse ponto de vista, a promoção da produtividade urbana é um objetivo a ser perseguido, posto que é fator importante para o desempenho macroeconômico de um país:

“O documento Política Urbana e Desarrollo Econômico: un programa para el decênio de 1990, publicado pelo Banco Mundial (1991), é, ao nosso ver, bastante ilustrativo desta concepção. Reconhecendo a estreita ligação entre economia urbana e o desempenho macroeconômico, afirma a necessidade de enfrentar alguns obstáculos, a fim de aumentar a produtividade da primeira e, consequentemente, contribuir para um melhor desempenho do segundo” (Alves Junior et alli., 1998)

A análise produzida pelas IFMs, articulando produtividade urbana e desempenho macroeconômico, parte do pressuposto da existência de nexos estruturais (Ribeiro, 2000) de ordens fiscal, financeiro e produtivo que, se não forem tratados adequadamente, arriscam desestabilizar a economia de um país na medida em que podem ir de encontro aos esforços de ajustes promovidos pelos governos centrais. É nesse contexto que precisam ser analisados os projetos de infra-estrutura urbana implementados em Belém e em Ananindeua, pois serviços básicos como o saneamento são considerados necessários para estimular o desenvolvimento econômico das cidades e, consequentemente, contribuem para o fortalecimento da iniciativa privada e dos mercados, mola mestra do projeto de Reforma do Estado durante o último governo.

Os projetos Macrodrenagem, Prosege/PASS e Prosanear Belém buscaram resolver o grave problema de insalubridade ambiental de parcelas significativas dos territórios dos dois municípios, mas, ao mesmo tempo, corresponderam à estratégia de preparar a privatização da Companhia de Saneamento do Estado do Pará – COSANPA. A condição necessária para se alcançar esse objetivo foi a de garantir a ampliação da cobertura de serviços nas principais cidades que compõem a RMB, onde a companhia aufere a maior parte de seu faturamento (Relatórios Gerenciais da COSANPA), posto que os custos dessa operação eram demasiadamente altos para qualquer empresa privada que atue no setor saneamento. Caso a COSANPA venha a ser vendida, a execução desses empreendimentos livrará, portanto, os novos proprietários do ônus dos investimentos que ora se realizam:

“O aumento da demanda por serviços torna-se maior que o crescimento da industrialização e da criação de instituições urbanas compatíveis. Ao Estado cabe equacionar os problemas urbanos assim gerados, tornando-os objetos de planificação, pois para o setor privado, tais problemas somente despertam interesse, na medida em que aufiram vantagens, como é próprio do sistema capitalista” (Abelem, 1989)

A questão do combate à pobreza é outro aspecto que ganha destaque nas formulações das IFMs e que também está presente nas justificativas para a implementação dos projetos de saneamento já citados anteriormente. É interessante notar que tanto para as IFMs, quanto para o governo federal e seus aliados nos estados e municípios, o sucesso das políticas de mitigação da pobreza depende, fundamentalmente, da execução de medida de ajustes estruturais – a Reforma do Estado, entre elas. Por conta disso, encontramos referência à questão da pobreza nos mais diversos campos de atuação dos bancos multilaterais. Desde a privatização das empresas estatais, passando pelas reformas fiscal e da previdência, liberalização da economia e outros assuntos mais. A pobreza aparece, nesse sentido, como o carro-chefe de qualquer iniciativa das IFMs, numa busca incessante de justificar as medidas aplicadas, mesmo quando elas parecem voltar-se contra os pobres da sociedade, por conta do aumento do desemprego e de outras mazelas. Ao analisar as políticas pelo BIRD no CAS/Brasil, Ribeiro (2001) afirma que:

“A pobreza, neste contexto, além de não ser objeto de qualquer investimento analítico particular, aparece como um termo recorrente do código interno da instituição, ou seja, como uma espécie de memória discursiva das finalidades institucionais. Esta função transforma a pobreza no grande sustentáculo discursivo da legitimidade procurada pelo banco, adquirindo características de uma categoria multiuso, de fácil citação, lembrada em associação com qualquer tipo de investimento ou serviço técnico de assessoria a órgãos de governo e empresas” (Ribeiro, 2001)

Os projetos de saneamento financiados pelo Banco Mundial e BID nos municípios de Belém e de Ananindeua não fogem em momento algum às diretrizes das duas instituições. O contrato de empréstimo do Macrodrenagem, por exemplo, prevê o aumento de tarifas entre as suas cláusulas, como um dos instrumentos para a capitalização da COSANPA. Mas, como ficam as famílias de menor poder aquisitivo? Caso a privatização seja efetivada no futuro, será criado algum subsídio para que as mesmas possam ter acesso aos serviços de água e de esgoto? O fato é que a entrada do capital privado no setor saneamento pode transforma em falácia o princípio da universalização⁹ que rege essa atividade, desnudando, dessa maneira, o próprio discurso das IFMs e, no Pará, do governo estadual, de que o Macrodrenagem, o Prosege/PASS e o Prosanear Belém foram feitos para atender os pobres.

Breve conclusão

Este texto buscou levantar algumas das relações existentes entre a execução dos projetos Prosege, Prosanear e Macrodrenagem na RMB com a estratégia mais ampla de intervenção no espaço urbano, apoiada e financiada pelos bancos multilaterais no nosso país. A lógica de tal intervenção visa fundamentalmente abrir o setor saneamento à iniciativa privada e está articulada a um conjunto de iniciativas voltas à implementação das reformas estruturais de caráter neoliberal, aprofundadas durante o governo Fernando Henrique.

Vale ressaltar que as negociações existentes na Organização Mundial do Comércio (OMC) acerca do setor de serviços poderão trazer enormes conseqüências para a ação do setor público brasileiro na área de saneamento, posto que as grandes empresas transnacionais pressionam para que o governo de nosso país retire qualquer obstáculo às ações das mesmas no território nacional. Esse cenário não pode ser desconsiderado quando do debate sobre o sentido dos projetos de saneamento em execução na RMB.

Buscamos mostrar ainda que o discurso de combate à pobreza que justifica a execução do Prosege, Prosanear e Macrodrenagem não encontra completa correspondência com a realidade, na medida em que as ações necessárias para garantir a permanência da população de baixa renda nas áreas atendidas por esses empreendimentos não estão sendo postas em prática. Ou seja, tais projetos tendem a se constituir em novas modalidades de exclusão de milhares de famílias de menor poder aquisitivo, alijadas de poder permanecer nos locais onde vivem há anos.

Outros aspectos importantes sobre os projetos citados deixaram de ser abordados nesse texto, como: a) a ausência de uma estratégia conjunta envolvendo os executivos estadual e municipais, direcionada ao desenvolvimento de um programa eficaz de Educação Ambiental nas áreas atingidas pelos empreendimentos; b) a visão ultrapassada de intervenção governamental que tem transformado rios urbanos em valas a céu aberto e não tem qualquer ação voltada ao tratamento de esgotos sanitários (Macrodrenagem), que exclui a população da convivência com os mananciais que abastecem a capital (Prosege), e que adota alternativas tecnológicas inadequadas à nossa realidade ou ao modo de vida da população (Prosanear); c) a existência de precários instrumentos que viabilizem a participação popular e o controle social sobre esses empreendimentos, entre outras coisas.

Entretanto, questões como as citadas acima têm sido abordadas aprofundadamente em outros trabalhos. O Programa de Apoio à Reforma Urbana da Universidade Federal do Pará/PARU-UFPA, por exemplo, tem desenvolvido pesquisas muito interessantes nos últimos anos sobre os projetos financiados pelas IFMs na RMB. O que mostra a relevância desse tema no debate sobre o urbano na nossa região.

Por fim, queremos registrar nossos agradecimentos à Casa de Estudos Germânicos pela oportunidade dada para a reflexão do tema abordado nesse texto durante a XIII Semana da Cultura Alemã.

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