1 - INTRODUÇÃO

No final de 2004, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) publicou um documento que reúne informações atualizadas sobre o processamento de pedidos de financiamento externo, incluindo os pedidos de empréstimos a entidades multilaterais, tais como o Banco Mundial (BM) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a agências bilaterais e crédito. Trata-se do “Manual de Financiamentos Externos”, que atualiza documento originalmente publicado em 2002. O manual, elaborado pela Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIN) do MPOG, pode ser obtido na internet.[1]

O presente Informe RB nº 1-2005 resume o referido documento, cuja análise revela que muito está por ser feito para assegurar a transparência e a participação da sociedade civil, e até mesmo a representação democrática de interesses, no processo de aprovação de financiamentos externos contratados por autoridades brasileiras.

2 – COMO SÃO PROCESSADOS OS PEDIDOS DE FINANCIAMENTO EXTERNO

O “Manual de Financiamentos Externos” publicado pela SEAIN/MPOG compila informações úteis para os agentes públicos brasileiros interessados em obter a aprovação de créditos oferecidos por agências internacionais. O manual tem duas partes principais: na primeira, oferece uma descrição da Comissão de Financiamentos Externos (COFIEX) e suas competências; na segunda parte, fornece o “roteiro” de procedimentos burocráticos que, por exigência de leis e regulamentos brasileiros, devem ser cumpridos para que qualquer interessado do setor público no Brasil obtenha a apreciação oficial de pedidos de financiamento externo. As fontes de crédito externo ou "Agentes Financiadores" a que se refere o manual são organizações multilaterais e agências governamentais estrangeiras, incluindo: Banco Mundial, BID, Banco Europeu de Investimentos (BEI), Corporação Andina de Fomento (CAF), Fundo Internacional para o Desenvolvimento da Agricultura (FIDA), Fundo Finaceiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA), Global Environmental Facility (GEF), Japan Bank for International Cooperation (JBIC), Kreditanstalt für Wiederaufbau Bankengrouppe (KfW) do governo alemão, Banco Nórdico de Investimentos (NIB), Programa Piloto para Proteção de Florestas (PPG7).

2.1 A COFIEX

A COFIEX é o órgão do governo brasileiro que centraliza o processamento dos pedidos de empréstimos externos. A COFIEX integra a estrutura do Ministério do Planejamento e tem por missão “avaliar pleitos de apoio externo de natureza financeira” inclusive “nos casos em que requeiram modificações nos respectivos instrumentos contratuais, especialmente prorrogações de prazo de desembolso, cancelamentos de saldos, expansões de metas e reformulações dos projetos ou programas”.[2]

A COFIEX tem 10 membros: é presidida pelo Secretário-Executivo do Ministério do Planejamento, sendo integrada ainda por outros 4 representantes do mesmo ministério, 3 representantes do Ministério da Fazenda (MF), 1 representante do Ministério das Relações Exteriores (MRE) e 1 representante do Banco Central do Brasil (BACEN). Veja-se que nenhum representante da sociedade civil integra este órgão de grande importância para o processamento de pedidos de financiamento externo. A Tabela 1 resume esta composição.

TABELA 1
COMPOSIÇÃO DA COFIEX
ORGÃO OU ENTIDADE REPRESENTADA Nº DE REPRESENTANTES
Ministério do Planejamento 5
Ministério da Fazenda 3
Ministério das Rel. Exteriores 1
Banco Central 1
Total do Governo Federal 10
Governos Estaduais ou Municipais 0
Organizações da Sociedade Civil 0

Esta ausência de representação da sociedade civil na COFIEX contrasta com o que ocorre em áreas como, por exemplo, a da política ambiental ou a da política de saúde.
 
 
Assim, por exemplo, o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) tem vários representantes de governos sub-nacionais (estados e municípios) e 22 representantes da sociedade civil, inclusive trabalhadores urbanos indicados por centrais sindicais, trabalhadores rurais, indicados pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), 1 representante indígena indicado pelo Conselho de Articulação dos Povos e Organizações Indígenas do Brasil (CAPOIB), representantes dos Ministérios Públicos Federal e Estaduais, 1 representante da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados, dentre outros.[3]

De modo semelhante, o Conselho Nacional de Saúde (CNS) tem composição ampla, abrangendo representantes do governo de muitas entidades sociais, inclusive de: Entidades Nacionais de Trabalhadores na Área da Saúde (CNTSS), Entidades Nacionais de Portadores de Patologias e Deficiências, tais como o Movimento de Pessoas Atingidas pela Hanseníase (MORHAN) e o Grupo de Apoio de Prevenção da Aids (GAPA) do Rio Grande do Sul, entidades sindicais como a Central Única de Trabalhadores (CUT), a Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva (ABRASCO) e assim por diante.[4]

Esse contraste gritante entre outros órgãos colegiados do governo federal e a COFIEX ilustra como a política de planejamento no Brasil, especialmente no seu componente relativo à obtenção e alocação do crédito externo, que tem inúmeros impactos sobre muitas políticas públicas, ainda necessita ser mais aberta e ser tornada mais representativa dos interesses dos diversos grupos sociais.

2.2 – O CAMINHO DAS PEDRAS NÃO É ABERTO À PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE

O “Manual de Financiamentos Externos” oferece também uma descrição das etapas burocráticas que necessitam ser cumpridas, de acordo com a legislação Brasileira em vigor, para que os pedidos de crédito externo sejam apreciados pelas instâncias decisórias relevantes. As regras jurídicas aplicáveis (4 Leis e Medidas Provisórias aprovadas de 1997 a 2003; 4 Decretos aprovados de 1993 a 2004; 6 Resoluções do Senado Federal de 1989 a 2001; 5 Portarias de ministérios e do Tesouro Nacional, aprovadas de 1990 a 2002 e outros documentos – todos listados no Anexo II do “Manual”) resultam na definição de vias processuais de decisão sobre os pedidos de crédito externo que não se abrem para a participação da sociedade civil.

Assim, o processamento de um pedido de crédito externo deve tipicamente cumprir as etapas apresentadas resumidamente a seguir:
 
 
a) O interessado (mutuário proponente), que será um agente público federal estadual ou municipal, apresenta à COFIEX proposta de pedido de empréstimo a ser obtido junto a uma agência externa (tal como o BM, o BID e outras acima indicadas);
b) A COFIEX aprecia a proposta – verificando o enquadramento do projeto no Plano Plurianual (PPA) e a observância da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – e recomenda o seu prosseguimento, ou rejeita a proposta;
c) Sendo recomendado o prosseguimento da proposta, tem início a chamada “preparação do projeto” de obtenção do empréstimo;
d) A preparação do projeto envolve entendimentos entre o “mutuário proponente” e o agente financiador (como o BM, o BID, etc.), missões e visitas técnicas, de representantes desses órgãos, etc.;
e) Registro dos documentos relevantes junto ao Banco Central e credenciamento do “mutuário proponente” também perante o Banco Central, habilitando assim o mutuário proponente a negociar formalmente com a agência financiadora externa (como o BM, BID, etc.);
f) Deve também ser aberto processo, para obtenção de autorização de processamento do projeto, no Ministério da Fazenda, que atua por meio da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN).
g) A PGFN colhe parecer da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que verifica sobretudo a viabilidade financeira (previsão e capacidade orçamentária para repagamento) da operação;
h) Realização de uma “reunião de pre-negociação”, agendada pela COFIEX, para fins de discutir minutas contratuais (do contrato de empréstimo), com a participação de representantes da STN/MF, do proponente mutuário e outros agentes públicos relevantes;
i) Após fixada, na reunião de pré-negociação, uma “posição” do governo quanto ao conteúdo do contrato de empréstimo, a SEAIN agenda uma “reunião de negociação” de uma delegação do governo brasileiro com o Agente Financiador (tal como o BM, o BID e outros).
j) Concluída a negociação, a proposta é submetida à aprovação pela diretoria do Agente Financiador (como o BM, o BID, etc.);
k) Após a aprovação da diretoria do Agente Financiador, a Procuradoria da Fazenda elabora uma “Exposição de Motivos” do Ministro da Fazenda, dirigida ao Presidente da República, solicitando o envio de “Mensagem Presidencial” ao Senado Federal, para fins de obtenção de autorização da contratação do empréstimo ou de concessão de garantia da União;
l) Após aprovação pelo Senado Federal, dada mediante “Resolução”, a Procuradoria da Fazenda prepara despacho do Ministro da Fazenda autorizando a operação;
m) Após assinado o despacho, o contrato pode ser assinado pelas partes envolvidas.

Como se vê, as etapas burocráticas descritas não prevêem, em nenhum momento, a participação da sociedade civil nos processos de contratação de crédito externo. Esta exclusão da sociedade civil, obviamente, torna muito mais difícil que os diferentes grupos sociais se pronunciem sobre o que está sendo contratado.

Quanto a isto, é preciso entender, também, que os Agentes Financiadores (como o BM e o BID) acrescentam ao contrato financeiro, uma série de exigências (chamadas condicionalidades), a serem cumpridas pelos governos, conforme o caso (União, estados, municípios), com impactos muitas vezes criticáveis sobre diversas políticas públicas. Assim, a aprovação da Mensagem Presidencial pelo Senado Federal não satisfaz o requisito da verdadeira representação democrática de interesses, porque praticamente nunca ocorre uma discussão aprofundada sobre o mérito político das condicionalidades atreladas aos contratos financeiros.

3 – CONCLUSÕES
 
 
O “Manual de Financiamentos Externos” publicado pela SEAIN/MPOG é um documento útil para orientar os agentes públicos brasileiros (ministros, governadores, prefeitos, dirigentes de empresas públicas) interessados em fazer tramitar pelas instâncias apropriadas, os pedidos de financiamento externo. Contudo, ao resumir procedimentos deliberativos prescritos pela legislação brasileira, o manual indica também que tais procedimentos não são abertos à participação da sociedade civil.
Evidentemente, se o governo desejasse, poderia reformar diversos aspectos desses procedimentos, para abri-los à ampla participação da sociedade civil. Por exemplo, a COFIEX poderia incluir a representação de grupos da sociedade civil, com direito de voz ou direito de voto, ou ambos. Outro exemplo: poderia ser instituída a obrigação de publicação na internet, (com prazos suficientes para tomada de ciência e discussão pela sociedade civil) de qualquer “proposta” de pedido de empréstimo externo apresentado à COFIEX. Poderiam, ainda, ser obrigatoriamente publicadas na internet as minutas de contratos objeto de “pré-negociação” e “negociação”, bem como as “condicionalidades” (expressas por exemplo nos chamados “documentos de programa”) que os Agentes Financeiros externos atrelam às suas operações de empréstimo.

A simples aprovação da Mensagem Presidencial no Senado tem se mostrado procedimento insuficiente para assegurar o amplo debate das decisões sobre a aprovação de empréstimos externos, sobretudo considerando que esse mecanismo, tal como existe hoje, focaliza quase exclusivamente a dimensão financeira das operações de empréstimos, deixando à margem das discussões políticas a apreciação das condicionalidades trazidas pelos Agentes Financiadores externos.

Não há por que, numa democracia digna desse nome, excluir a sociedade civil e o debate público amplo, aberto, transparente, dos processos deliberativos sobre a contratação de créditos externos por autoridades públicas. A legislação brasileira necessita ser reformada para adequar os procedimentos atuais aos requisitos da verdadeira democracia em que se realize genuinamente o auto-governo.

Arquivo Anexo

NOTAS

[1] Ver:
http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/seain/manual_financiamento.doc

[2] Ver:
Decreto nº 3502, de 12 de junho de 2000.

[3] Ver:
http://www.mma.gov.br/port/conama/

[4] Ver:
http://conselho.saude.gov.br/apresentacao/plenario.htm