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INFORME No. 2 ( 13/06/2005 )
1 – INTRODUÇÃO
As instituições financeiras multilaterais (IFMs), inclusive o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial (BM) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), têm adaptado seus programas para reforçar amplamente o apoio dado a projetos de infraestrutura. Em relação ao Brasil, esta recalibragem dos programas das IFMs coincide com a ênfase que o governo Lula passou a dar – por meio de várias formas de indução econômica, inclusive créditos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e legislação sobre Parcerias Público-Privadas (PPPs) – a projetos de investimento em infraestrutura, em áreas como transporte e energia, que têm grande impacto social e ambiental.
Parte desse processo de reorientação das políticas e programas das IFMs no sentido indicado tem como conseqüência a geração de estudos, pelas próprias IFMs, a respeito da temática. Sem dúvida, as IFMs fazem tudo para que os entendimentos articulados nesses estudos se tornem a base da política dos diversos governos (inclusive o brasileiro) para os setores de infraestrutura. Essa, aliás, é a função das condicionalidades e da assitência técnica dessas instituições.
Porém, o que as IFMs dizem sobre o assunto vem pesadamente marcado por um viés economicista e reducionista, que leva a conclusões altamente contestáveis. O presente Informe apresenta uma análise de três estudos elaborados pelo FMI (em consulta com o BM e o BID), todos publicados em 01 de abril de 2005 [1].
2 – O ARGUMENTO FISCAL
Os estudos em seu conjunto apresentam uma visão da economia do setor público de países em desenvolvimento que prepara o terreno para a conclusão geral de que é inevitável a abertura de mercados para grandes empresas privadas em setores como: energia, transportes, telecomunicações, água e saneamento.
A idéia-força dos estudos encontra-se no que pode ser descrito como “argumento fiscal”, adotado em todos eles. Esse argumento entende que: (i) o Estado, em países como o Brasil, Colombia, Peru e outros, é incapaz de canalizar recursos suficientes para investimentos em infraestrutura, entre outras razões, porque precisam gerar recursos para lograrem pagar suas dívidas; (ii) as empresas públicas desses países não são instrumentos adequados para gerir investimentos, pois normalmente não têm “orientação comercial”; (iii) conseqüentemente, é preciso abrir mercados para empresas privadas por meio das parcerias público-privadas (PPPs).
De um modo geral, portanto, os estudos procuram problematizar o tema “infraestrutura” em relação à política fiscal, sugerindo que ausência de recursos fiscais traz dificuldades para o investimento estatal, o que justificaria o uso de esquemas de PPPs, com garantias de rendimento dadas pelo Estado aos investidores, para impulsionar o crescimento da economia. Os estudos apontam o caso do Chile como sendo um bom exemplo a ser seguido, inclusive por ter estabelecido esquemas de PPP, de maneira avaliada como sendo amplamente exitosa.
Quanto ao Brasil, o estudo “IP-R” (itens 4-12) afirma o seguinte:
O país fez progressos importantes no enfrentamento de desequilíbrios macroeconômicos nos anos recentes;
Não obstante, vulnerabilidades ainda permanecem, como a volatilidade das taxas de juro e câmbio e uma deterioração na capacidade do Estado de alocar recursos orçamentários para o investimento (por oposição a despesas correntes, que, na visão das IFMs, consomem parcela excessiva do orçamento);
Consequentemente, durante o “ajuste fiscal” ainda em curso (do qual fazem pare as metas de superávit primário), o investimento público tem declinado continuamente;
Com o declínio em investimentos públicos, surgem “gargalos” de infraestrutura que podem afetar adversamente o potencial de crescimento da economia nacional;
A formação de suficiente poupança interna não é possível, dada a necessidade de manter o pagamento da dívida pública;
Abater os investimentos públicos em infraestrutura do cálculo de metas fiscais (superávit primário) não é possível, pois afetaria a confiança de investidores e a percepção dos mercados;
Por isso tudo, não há alternativa a não ser procurar expandir investimentos públicos via aumentos da poupança pública, o que exigirá: grande redução em despesas correntes, reformas (cortes?) no serviço público e na seguridade social;
Daí ser necessário desenvolver esquemas de PPPs, sendo ponto positivo a aprovação de legislação federal neste sentido no final de 2004 (IP-R, itens 18-23).
Em relação às empresas públicas federais brasileiras, o estudo “IP-R” (itens 14-17) argumenta que, embora várias tenham uma forte “orientação comercial”, nenhuma satisfaz critérios estabelecidos pelo FMI para avaliar sua viabilidade em termos de seu impacto fiscal. Segundo o estudo, para serem viáveis em termos da política fiscal, várias mudanças institucionais teriam que ocorrer, com relação aos seguintes pontos: (a) não deveria haver obrigatoriedade de aprovação do governo para as políticas salariais dessas empresas; (b) não deveria haver tampouco obrigatoriedade de aprovação do governo para os planos de investimento dessas empresas; (c) os diretores dessas empresas não deveriam ser trocados quando há mudança no governo; (d) operações com impacto fiscal (operações chamadas quase fiscais) dessas empresas deveriam ser abolidas; e (e) a ocorrência de maus resultados comerciais e a prática de preços não-comerciais por parte das empresas públicas não deveriam ser aceitas.
Ora, tudo o que está dito sobre as empresas públicas brasileiras sugere que elas devem deixar de existir enquanto tais (é quase um argumento em favor de sua privatização). Praticamente tudo que as distingue de empresas privadas é objeto de crítica por parte das IFMs. E todas as críticas são feitas como se as grandes empresas ligadas a grupos do Norte não fossem apoiadas pelos governos dos países ricos mediante diversos mecanismos e políticas públicas, inclusive cada vez mais mediante a política comercial.
3 – GARANTIAS
O estudo “GG” aborda o tema das garantias a serem dadas aos investidores privados, quando forem utilizadas sob esquemas de PPP. De fato, as garantias dadas pelo Estado aos investidores privados por meio dos fundos garantidores talvez sejam a pedra angular dos esquemas de PPP.
O estudo “GG” classifica as garantias como um dos tipos “intervenção do Estado” na economia. Afirma (item 6) que, de um modo geral, as intervenções do Estado na economia devem ocorrer apenas nos casos de “falha de mercado”, e devem ser sempre moderadas e adequadas para cada tipo dessas falhas. Nesse sentido, toda ação estatal acaba sendo tratada apenas como um apoio ao “mercado”, e destinada a viabilizar o seu papel enquanto mecanismo geral de organização da sociedade.
Esta é, contudo, uma visão em si mesma distorcida da realidade, uma vez que nem tudo o que é almejado pela sociedade como um bem (por exemplo, a dignidade humana ou os chamados “serviços ambientais”) pode ser considerado passível de ser proporcionado pelo funcionamento dos mercados ou por ações destinadas a apoiá-los.
O estudo “GG” cita um trabalho do Banco Mundial [2] para sustentar que, dentre os vários tipos de “intervenção” do Estado em apoio aos mercados (subsídios, transferências em espécie, renúncias fiscais, injeções de capital e garantias), as garantias podem ser eficientes para lidar com o fato de que os mercados não são capazes de “distribuir os riscos otimamente”. Mas cabe a pergunta: distribuir os riscos otimamente para quem? A resposta está no próprio estudo, que afirma (item 7): “Quando o governo pode controlar riscos, faz sentido proteger o setor privado contra esses riscos” (grifo acrescentado). Os riscos a que se refere o estudo “GG” abrangem os que derivariam do poder de legislar e regulamentar. Surpreende que no estudo não haja nada a respeito da proteção a consumidores (que enfrentam os riscos de altas excessivas do preço de serviços de infraestrutura como água ou energia, uma vez privatizados) ou trabalhadores (que podem perder o emprego das empresas privadas que passam investir em infraestrutura), ou ainda comunidades (que podem perder terra e modos de vida comunitários em regiões submetidas a grande projetos de infraestrutura). Nem menciona a proteção ao meio ambiente, freqüentemente destruído por investimentos em infraestrutura. Portanto, as IFMs pouco se importam com a proteção que o Estado deve oferecer contra esses tipos de risco. Para esses riscos, enfrentados por consumidores, trabaladores, etc., não são recomendadas quaisquer garantias financeiras como as previstas para os investidores sob esquemas de PPP.
Ainda por outro motivo, é patente o absurdo da perspectiva adotada pelas IFMs a respeito das garantias. Entre os “riscos” considerados pelo estudo “GG”, estão evidentemente as regulamentações de várias espécies adotadas pelo Estado como resultado do processo democrático. Portanto, as garantias recomendadas pelas IFMs são contra a democracia, ou seja, contra eficácia de regulamentações que o Estado pode vir a adotar para um setor de infraestrutura – por exemplo, por interesse da sociedade em exigir o respeito a padrões de proteção ambiental ou o respeito a direitos sociais, econômicos e culturais.
Na verdade, como se vê, as “garantias” recomendadas pelas IFMs são um mecanismo semelhante ao que se encontra no artigo 11 do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (ALCAN ou NAFTA, em inglês), que dá a empresas investidoras o direito de pleitearem ressarcimento, caso suas expectativas de lucro se frustrem em virtude de ação governamental adotada em prol do interesse público. É, também, semelhante ao TRIMs (Trade Related Investment Measures) da Organização Mundial do Comércio (OMC) e ao malfadado “AMI” (Acordo Multilateral sobre Investimentos).
4 – A ASSISTÊNCIA TÉCNICA
Outro ingrediente da visão das IFMs sobre infraestrtura diz respeito ao papel que deve ser reservado à assistência técnica, para viabilizar os projetos. Assim, o estudo “IP-L” indica que as IFMs investirão pesado também em programas de “capacitação” nos diversos países para reformar processos de planejamento e práticas de organização e execução orçamentária e monitoramento de projetos. O estudo registra que “as instituições financeiras internacionais podem oferecer assistência aos seus países membros para fortalecer a capacidade nessas áreas [planejamento, organização e execução orçamentária, etc.] por meio de assistência técnica e atividades de treinamento adequadas” (item 27).
O mesmo estudo ainda assinala (item 27):
“Em especial, o Banco Mundial e outros bancos de desenvolvimento podem exercer um papel chave nessa área, dada a sua expertise em avaliação e implementação de projetos. A equipe do Fundo [FMI], em cooperação com estas agências, está planejando uma série de seminários de alto nível, ao longo de 2006, sobre o fortalecimento do planejamento de investimentos públicos, organização orçamentária e implementação, bem como sobre questões fiscais relacionadas às PPPs. O primeiro desses seminários, para funcionários latino-americanos, está programado para 25-27 de abril, 2005 (sic) em Brasília” (grifo acrescentado).
Como se vê, as IFMs já planejaram um forte esquema de assistência técnica para reformar processos de planejamento, avaliação e monitoramento de projetos etc, para os setores de investimentos em infraestrutura, estando tudo enquadrado sob o “argumento fiscal”, complementado pela defesa do uso de “garantias” de esquemas de PPP, enquanto forma adequada de “intervenção” do Estado na economia, conforme resumido acima.
5 – CONCLUSÕES
Os estudos do FMI (realizados com a colaboração do BM e do BID) abordados neste informe confirmam que as IFMs estão se armando até os dentes para abrir mercados lucrativos para grandes empresas em várias partes do mundo, em setores de infraestrutura. Foi sintomático disso que o atual presidente do Banco Mundial tenha dito em sua primeira entrevista: “o banco foi longe demais ao afastar-se [dos projetos de] infraestrutura” [3].
É espantoso que nada nos estudos sobre infraestrutura acima citados, elaborados pelo FMI em consulta com o Banco Mundial e com o BID, demonstra a menor preocupação dessas instituições a respeito dos efeitos perversos dos grandes projetos de infraestrutura que as IFMs têm apoiado. Esses projetos, como se sabe, transformam vastas regiões no Sul em plataformas de exportação de insumos e commodities industriais para o Norte, com impactos destrutivos do meio ambiente e de comunidades, causando o aniquilamento de possibilidades de desenvolvimento social.
A experiência de apoio das IFMs a projetos comparáveis – os das chamadas indústrias extrativas – já foram avaliados, e seus efeitos maléficos, inclusive em termos de violações de direitos humanos, foram registrados em relatório encomendado pelo próprio Banco Mundial [3].
Por isso tudo, a sociedade civil não aceita que as IFMs se dediquem a apoiar projetos de infraestrutura, por meio de suas condicionalidades e assitência técnica, que ignoram completamente os direitos dos cidadãos e favorecem um modelo de desenvolvimento que atenta contra o meio ambiente e a promoção dos direitos sociais, econômicos e culturais.
Anexo
NOTAS
[1]
São os seguintes estudos: (a) “Public Investment and Fiscal Policy – Lessons from the Pilot Country Studies” [Investimento Público e Política Fiscal – Lições dos Estudo Pilotos de País], citados no presente Informe como “IP-L”; (b) “Public Investment and Fiscal Policy – Summaries of the Pilot Country Studies” [Investimento Público e Política Fiscal – Resumos dos Estudos Pilotos de País], citado neste Informe como “IP-R”; e (c) “Government Garanties and Fiscal Risk” [Garantias Governamentais e Risco Fiscal], citado neste estudo como “GG”.
[2]
Irwin, Timothy, 2003, “Public Money for Private Infrastructure—Deciding when to Offer
Guarantees, Output-based Subsidies, and Other Fiscal Support,” World Bank
Working Paper No. 10.
[3]
Ver:
Financial Times, “Wolfowitz avoids rocking the boat”, na edição de 02 de junho de 2005, p. 4. Afirmação de Wolfowitz quase idêntica parece em matéria do Independent, reproduzida na Folha de São Paulo, em 12-junho-2006, p. B-11: “Acredito que o banco tenha se afastado demais da infra-estrutura, nos anos 90 [...]”.
