INFORME No. 8 ( 15/07/2003 )
     
Informe da Rede Brasil sobre Instituições Financeiras Multilaterais*
Brasília, 15-jul.-2003

I - DESCRIÇÃO

1. A Rede Brasil sobre Instituições Financeiras Multilaterais (RB) teve acesso a um documento reservado (confidencial) do Fundo Monetário Internacional (FMI), que complementa a documentação publicada pelo Fundo para formalizar o acordo dessa instituição com o Brasil, referente à Carta de Intenções dirigida ao Diretor Executivo do Fundo por Pedro Malan e Armínio Fraga em 29/08/2002. O documento reservado é de 18/09/2002 e é dirigido, pelo Secretário do FMI (The Secretary), aos membros do Conselho Executivo da instituição.

2. Nesse documento reservado, é reconhecido o direito (contratual) de o Brasil adquirir do FMI, entre 06/09/2002 e 31/12/2002, o equivalente a 22.821,12 milhões de Direitos Especiais de Saque (DESs).

3. O documento estabelece, também, que o Brasil fará a aquisição dos montantes equivalentes aos 22.821,12 milhões de DESs em parcelas escalonadas com prazos em 06/12/2002, 07/03/2003, 06/06/2003, 08/08/2003 e 07/11/2003. O documento estabelece, ainda, que a aquisição de recursos equivalentes a 7.609,691 milhões de DESs será feita em parcelas com prazos em setembro de 2002 e nas datas já mencionadas, para montantes equivalentes a diversas quantidades de DESs discriminadas.

4. Além disso, o documento estipula que o Brasil não terá direito aos recursos

“se, até 31 de dezembro de 2002, [o país] deixar de aprovar (enact) legislação para a conversão da contribuição social do Programa de Integração Social (PIS) em um imposto sobre valor agregado” (item 3, c).

5. Enquanto o “Memorando Técnico de Entendimento” (Technical Memorandum of Understanding” – TMU), adotado pelo Brasil e pelo FMI e publicado na internet, estabelece como um dos “Critérios Estruturais de Performance” (Strucutural Performance Criteria) a aprovação (enactment) de legislação para transformar contribuição do PIS em um imposto sobre valor agregado, o documento confidencial do FMI estipula que o Brasil não terá direito aos recursos – condicionando, portanto, a possibilidade desembolso efetivo dos recursos à aprovação de legislação – se a reforma tributária não for adotada. Os termos do item 3, letra “c”, do documento reservado são claros e cogentes: “O Brasil não fará compras nas parcelas do crédito [... omissis...] se, em 31 de dezembro de 2002 [... etc.]”.

II - ANÁLISE

6. A estipulação, contida no documento reservado do FMI, portanto, condiciona a possibilidade efetiva de saque, pelo Brasil, de expressiva parcela do crédito externo, à aprovação de reforma tributária pelo legislativo brasileiro, introduzindo assim, sobre o Estado contratante, uma pressão intolerável e inadmissível.

7. Observe-se que tal pressão não advém de qualquer representação de interesses mediante o processo democrático, próprio ao Estado Democrático de Direito, consagrado pela Constituição Federal de 1988 (art. 1°). Ao contrário, tal pressão sobre o Estado brasileiro, por via da condição imposta na documentação da operação de crédito com o FMI, advém, isto sim, de processos de negociação essencialmente antidemocráticos.

8. Assim, a referida estipulação do documento confidencial (ver itens 4 e 5, acima) constitui exigência extremamente invasiva, que vulnera a soberania do Estado brasileiro e o exercício da cidadania pelo seu povo, com violação do disposto no art. 1º, I e II, da Constituição Federal, abaixo reproduzidos:

“Art. 1.º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
[...]”
 
       

9. Por outro lado, os atos do processo de negociação e contratação do crédito externo, na medida em que denotem a anuência do Estado brasileiro (representado por membros da administração pública) aos termos de documento reservado ou confidencial refogem ao alcance da democracia, que deve ser pautada pela publicidade de regras, inclusive a teor do disposto no art. 37, caput, da Constituição Federal.

10. Destaque-se, quanto a isto, que a legislação brasileira infraconstitucional dedicada ao disciplinamento das formalidades procedimentais necessárias para a contratação de empréstimos externos (em especial, o Decreto-lei nº 1.312, de 15/02/1974) é antiquada, datando ainda da época da ditadura. Trata-se, portanto, ainda, de um “entulho autoritário”, a ser submetido a reforma modernizadora e democratizante, que adote novas regras, afeitas ao sistema normativo da atual Carta Política brasileira.

11. Neste sentido, vale ressaltar que o citado Decreto-lei nº 1.312/74 restringe a transparência e a operação do elemento democrático nos atos consubstanciadores do processo de negociação e contratação de crédito externo, ao concentrar exclusivamente no Ministro da Fazenda o poder de representar a União na estruturação das estipulações contratuais com os credores.

12. Assim, o DL 1.312/74, em seu artigo 6º, dispõe:

“Art. 6º - Compete privativamente ao Ministro da Fazenda firmar pela União Federal, quaisquer instrumentos de empréstimo, garantia, aquisição de bens e financiamento contratados no exterior...”.

13. O parágrafo único deste mesmo artigo 6º do DL 1.312/74 dá, ainda, ao Ministro da Fazenda, competência para expedir “carta de intenção” a fim de oferecer garantia prévia do Tesouro Nacional aos empréstimos externos.

14. É no mínimo irônico que tal legislação antiquada e antidemocrática, em não servindo aos interesses do povo brasileiro, sirva, isto sim, aos propósitos dos gestores de órgãos como o FMI. Esta instituição, como é sabido, adota procedimentos “informais” para a aprovação dos empréstimos stand-by, sendo tais procedimentos classificados por juristas como “acordos de cavalheiros” (gentlemen’s agreements) ou simplesmente “arranjos” (arrangements), conforme explicita o ilustre Consultor Jurídico do Itamaraty, Cachapuz de Medeiros.

15. Aliada à competência exclusiva, dada pelo DL 1.312/74 ao Ministro da Fazenda para “firmar pela União” documentos que amarram o Brasil a exigências e condições impostas por credores como o FMI, o conjunto de atos de constituição das obrigações opera em prejuízo do processo democrático correspondente à ampla representação de interesses – no caso, os interesses dos cidadãos brasileiros – no que se refere ao estabelecimento das obrigações e estipulações assumidas e aceitas pelo Estado brasileiro.

16. Por isso, a prevalecerem as práticas como as hoje adotadas para o estabelecimento de relações contratuais entre o Brasil e o FMI, elementos como “acordos de cavalheiros” ou “arranjos” continuarão a fazer as vezes da vontade do povo, transmitida a seus representantes no Congresso Nacional. No lugar da “vontade dos eleitores”, refletida nos atos de seus representantes no parlamento, opera a “vontade do FMI” e seus “acordos de cavalheiros”, em assuntos que deveriam ser objeto de amplo debate democrático e de especifica deliberação legislativa pelo Congresso Nacional.

17. Por fim, esclareça-se que a processualística de constituição de obrigações financeiras externas contrariam ainda princípios, como o da auto-determinação dos povos, que governam as relações internacionais do Brasil (Constituição Federal, art. 4º, III) e que são consagrados também pelo direito internacional.
 
       

18. Nesse sentido, além de contrariar o art. 4º, III da Constituição de 1988 (que estabelece a “autodeterminação dos povos” como princípio das relações internacionais do Brasil), a estipulação em causa, sendo ato que subordina a compra de DESs a reformas de legislação nacional, também conflita com o mesmo princípio, consagrado em normas internacionais, tais como o art. 1º da Convenção sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, adotada pela Assembléia geral da Organização das Nações Unidas (ONU) em 16 de dezembro de 1966, que reza:

Art. 1º - Todos os povos têm o direito de auto-determinação. Em virtude deste direito, eles determinam livremente o seu status político e buscam livremente seu desenvolvimento econômico, social e cultural

III - CONCLUSÃO

19. O simples fato da existência de documentos reservados ou confidenciais, de instituições como o FMI, que sejam de conhecimento de autoridades brasileiras, e que se tornem efetivo instrumento para o fim do estabelecimento de compromissos da parte de tais autoridades, é em si mesmo uma prática completamente antidemocrática, inconstitucional e contrária a princípios de direito internacional. Tolerar a adoção de procedimentos compatíveis com tais práticas traz prejuízos decisivos à soberania do Brasil e ao exercício da cidadania pelo provo brasileiro.

20. Além disso, a vinculação do desembolso dos recursos à aprovação de reforma tributária – ou quaisquer reformas de políticas públicas – pelo legislativo brasileiro é exigência extremamente invasiva, que não pode ser admitida por um povo soberano. Intromissões como esta contribuem apenas para destruir os sentimentos de dignidade e justiça que adviriam da prática do auto-governo.

21. O Brasil não pode continuar a tolerar que o amplo debate democrático e a ação de parlamentares sejam marginalizados como fatores primordiais na definição dos conteúdos específicos dos contratos internacionais cujas conseqüências pesam sobre todo o povo brasileiro.

22. Não há dúvida de que uma reforma na legislação infraconstitucional incidente sobre o relacionamento do Brasil com organizações financeiras multilaterais, se elaborada de molde a introduzir requisitos alternativos quanto aos procedimentos referentes à negociação de empréstimos externos – por exemplo, abolindo a competência privativa do Ministro da Fazenda para a prática de certos atos, e substituindo-a pela competência concorrente de outros órgãos da república que dêem um caráter mais democrático e efetivamente representativo para as decisões – poderá contribuir em muito para tornar mais transparente e democratizar esta área de atividade do Estado brasileiro, com impactos decisivos sobre a transformação das políticas públicas e a adoção de padrões de desenvolvimento com justiça social no Brasil.

* Marcus Faro de Castro para a
Rede Brasil sobre Instituições Financeiras Multilaterais