Introdução

1. Por toda a década de 90, apesar da alternância de partidos e grupos políticos diferentes no poder federal, a economia brasileira tem trilhado um caminho consistentemente voltado para a abertura externa. O processo de liberalização comercial, reduzindo barreiras de toda ordem às importações, e financeira, com a redução crescente das barreiras à livre circulação de capitais internacionais para dentro e fora do país, acentuou a integração internacional da economia brasileira, tornando-a crescentemente dependente de eventos e decisões tomadas fora de suas fronteiras. Como toda escolha de estratégia econômica, a integração internacional oferece ganhos e perdas, e distribui estas perdas entre os grupos que compõem a sociedade brasileira de forma específica. Não é surpresa, nestas circunstâncias, que os grupos beneficiados por este processo tentem apresentá-lo como ideal para todos, e, ao mesmo tempo, irreversível. No entanto, a integração econômica e financeira, nos moldes em que tem ocorrido, não é nem ideal, nem irreversível, e o discurso que tenta apresentá-la como tal é, como todos deste tipo, puramente ideológico. A discussão de alternativas, que há, e em grande número, é elemento importante para a avaliação da estratégia de integração e de suas alternativas. No que se segue, pretende-se contribuir precisamente para a construção da vontade política informada, que permita propor caminhos alternativos ao dominante no momento, cujo custo em termos de desemprego, estagnação, dependência e fechamento de oportunidades para o futuro nem sempre é percebido com clareza.

A Crise Brasileira de 1998

2. Desde a criação do real em julho de 1994, com o fim do regime de alta inflação que se estendeu por cerca de 30 anos, a economia brasileira passou a exibir um novo padrão de vulnerabilidade externa, resultante da combinação de políticas econômicas utilizada para se alcançar a estabilização de preços. Fundamentalmente, a política anti-inflacionária consistiu em estimular a rápida valorização do real frente ao dolar norte-americano no segundo semestre de 1994, em um contexto de liberalização comercial iniciada no início da década pelo Governo Collor de Mello. Nestas circunstâncias, a possibilidade de se importar bens e serviços do exterior a preços em queda (por causa da apreciação do real em relação ao dolar, que chegou a valer 80 centavos de real ainda em 1994) é um poderoso instrumento de contenção da inflação, ao impedir que as empresas domésticas repassem a seus preços quaisquer pressões de custos que sofram ou aleguem sofrer.

3. Esta política anti-inflacionária mostrou-se extremamente bem-sucedida em reduzir dramaticamente a taxa de crescimento de preços, como, aliás, ocorreu em vários outros países que adotaram estratégia semelhante. A inflação brasileira caiu rapidamente, atingindo em prazo inesperadamente curto taxas que não eram vistas desde a década de 50. Em resultado, parcela importante da população, que não tinha acesso até então aos meios de defesa contra a inflação disponíveis aos grupos de renda mais alta, viu sua renda disponível substancialmente elevada. A consequência deste aumento de renda real foi um impulso significativo à demanda agregada. Este aumento da demanda agregada, em condições de câmbio sobrevalorizado e liberalização comercial fatalmente teria de conduzir a déficits crescentes nas relações comerciais com o exterior. Tais déficits surgiram já nos últimos meses de 1994.

4. Sendo peça essencial da estratégia anti-inflacionária do governo, a sobrevalorização cambial que estava causando o crescente déficit comercial do Brasil não poderia ser eliminada sem colocar em risco os ganhos obtidos na redução da inflação. Este tipo de armadilha, comum em estratégias de estabilização baseadas em importações baratas , permite como única “solução” possível o endividamento crescente junto a investidores financeiros internacionais. O endividamento se torna essencial para que se possa pagar pelas importações necessárias e manter os preços domésticos sob pressão.

5. Para atrair capitais do exterior que permitam cobrir as despesas com as importações, o governo vê-se forçado a aumentar as taxas de juros que paga sobre seus títulos de dívida. Em resultado, suas despesas financeiras (com o serviço da dívida pública) crescem forçando o governo ou a aumentar receitas (via aumento de impostos, por exemplo) ou a cortar outros gastos públicos. A consequência mais imediata deste processo é a degradação da provisão de bens e serviços públicos, como saúde, educação, conservação da infra-estrutura produtiva, etc.

6. Ao mesmo tempo em que servem para atrair capitais internacionais que permitam financiar as importações excedentárias, as altas taxas de juros servem também para desestimular a atividade interna, diminuindo a demanda por importações a aliviando a pressão externa. O efeito colateral desta política é a redução da demanda por produtos domésticos, em um contexto em que as empresas locais já sofrem a pressão da competição externa. Nestas condições, o aumento do desemprego é um resultado inevitável e presente em todas as experiências semelhantes.

7. Para que tal política possa ser aplicada de forma prolongada, a condição essencial é que existam no mercado financeiro internacional capitais disponíveis para aplicação no país. O plano real foi implementado em um período particularmente favorável deste ponto de vista. Não apenas a liquidez internacional era abundante, como também as baixas taxas de juros pagas nos países desenvolvidos serviam para estimular os aplicadores internacionais a procurar novas aplicações que pudessem elevar seus rendimentos. Em meados da década de 90, quando o plano de estabilização brasileiro foi implementado, havia uma verdadeira guerra entre fundos de investimento e outros tipos de instituição financeira para se conseguir ofertar capitais para países ditos emergentes. Esta facilidade de obtenção de empréstimos, que eram ofertados a praticamente qualquer país que se dispusesse a pagar taxas de juros mais elevadas que as pagas nos países desenvolvidos, deu grande fôlego a economias como a brasileira ou a argentina, cujos planos de estabilização, embora diferentes em sua forma, baseavam-se na combinação câmbio valorizado/liberdade comercial.

8. A falência destas estratégias se coloca como possibilidade quando as condições de liquidez internacional se alteram na direção da redução de disponibilidade de capitais para países emergentes. Neste novo cenário, inaugurado com a crise mexicana de fins de 1994, e que se desdobrou lentamente até 1997, quando o processo de crise, ainda em curso, se acelera, os países dependentes de capitais internacionais vêem-se obrigados a se desdobrar em esforços para manter sua atratividade aos olhos dos investidores financeiros. Taxas de juros são elevadas, gastos públicos são cortados ainda mais, a despeito da já reduzida qualidade e quantidade dos serviços públicos que são oferecidos à população. Tais políticas podem acabar se mostrando insuficientes, levando à fuga de capitais e à crise cambial. É neste momento que os países atingidos recorrem à ajuda do Fundo Monetário Internacional.

A Nova Estratégia do FMI

9. O FMI foi criado na conferência de Bretton Woods, em 1944, com a função de zelar pelo sistema de pagamentos que os países vitoriosos na segunda grande guerra decidiram criar para evitar os conflitos econômicos internacionais que caracterizaram a década anterior à guerra. O sistema monetário internacional ali criado se apoiaria em um regime de taxas fixas de câmbio (para evitar a repetição das “guerras cambiais” dos anos 30). Quando as transações comerciais de um país se mostrassem deficitárias (importações superiores a exportações) o país deveria tomar medidas de ajuste de seu nível de atividade, para que suas importações diminuissem ao mesmo tempo em que suas exportações crescessem e o equilíbrio fosse restabelecido. Este processo, porém, leva tempo. Para minimizar os danos sofridos durante o processo de ajuste, o FMI financiaria as importações excessivas durante sua implementação. Assim, o Fundo era uma fonte de crédito internacional de curto prazo para cobertura de déficits externos. Estes créditos eram oferecidos, porém, na condição de que os ajustes necessários fossem implementados. Em resultado, a ajuda do Fundo era associada a um esfriamento ou recessão da economia no curto prazo, mas sem maiores consequências no longo prazo.

10. O fim do sistema de taxas fixas de câmbio nos anos 70 retirou do FMI a clareza de seus objetivos. Por um lado, os países mais desenvolvidos mantinham um sistema de taxas de câmbio supostamente flexíveis. Nessas condições, quando se verificam desequilíbrios nas relações comerciais de um país com o exterior, a taxa de câmbio deveria se valorizar ou desvalorizar automaticamente, dispensando a ajuda de quem quer que fosse. Na prática, os movimentos das taxas de câmbio eram mantidos dentro de certos limites (flutuação suja), para evitar as consequências mais danosas da volatilidade cambial. Estes controles eram impostos, porém, através de arranjos bilaterais ou extensivos a pequenos grupos de países mais avançados, dispensando-se o apelo ao FMI, onde fatalmente teriam voz, ainda que não peso político relevante, os outros países membros.

11. O FMI passa por uma ressureição quando, por razões variadas, países emergentes adotam, em número crescente, regimes de câmbio fixo, ou controlado, ou mesmo regimes de câmbio teoricamente flutuante, mas cujas flutuações permitidas são, na verdade, muito limitadas. Em todos estes casos importa menos a formalidade do regime cambial definido em leis ou regulações e mais sua prática efetiva. O Fundo, originalmente criado para prover liquidez temporária a países desenvolvidos, agora tem como clientes os países “emergentes”.

12. A mudança de clientela do FMI muda seu diagnóstico da raiz dos problemas de balanço de pagamentos a serem enfrentados. Para o Fundo, no caso dos países emergentes, crises de balanço de pagamentos não resultam de desequilíbrios temporários e superficiais entre oferta e demanda agregada, cuja solução depende apenas de uma redução relativamente marginal de despesas. Para os países subdesenvolvidos a receita de ajuste envolve mudanças mais profundas na própria estrutura da economia. Estas economias são vistas como estruturalmente ineficientes, mesmo quando seu potencial de crescimento tenha se revelado muito superior ao dos próprios países avançados. Consequentemente, o Fundo passa a impor como condição de ajuda, não apenas programas de ajustes de gastos, mas também reformas ditas estruturais.
13. O escopo destas reformas foi se definindo e ampliando à medida em que o número de clientes da ajuda do Fundo foi aumentando. O FMI passou a definir como sua missão não apenas a solução de problemas de liquidez internacional, mas, principalmente, o de promover uma ordem econômica liberal não apenas internacional, mas também doméstica nos países emergentes, não apenas comercial, mas também financeira. Ao mesmo tempo, a subordinação do Fundo e de suas políticas aos interesses dos países que controlam seus fundos se aprofundou e passou a moldar de forma mais estrita a sua ação. A insuspeita revista The Economist, em sua edição de 18/09/1999 observou que “em anos recentes o Fundo e o Banco [Mundial] foram sequestrados pelos seus maiores acionistas para objetivos abertamente políticos. Seja no México em 1994, Asia em 1997 ou Russia nos anos 90, as instituições se tornaram uma ferramenta mais explícita da política externa ocidental, e particularmente da americana.” Como reconheceu o secretário do Tesouro norte-americano Lawrence Summers, se não houvesse o FMI, “não haveria um veículo multilateral para reformas condicionadas, reformas essas que conseguiram maior liberalização do comércio na Ásia nos últimos meses do que os muitos anos de negociações comerciais na região.” (discurso feito em 13 de fevereiro de 1998).

14. Quando criado, o FMI foi definido como um dos organismos internacionais que garantiria a progressiva ampliação da liberdade comercial entre os países. O Fundo tinha como função aliviar os desequilíbrios que surgissem das transações comerciais entre os países membros. Estavam explicitamente fora de sua área de jurisdição a ajuda a países cujos desequilíbrios externos se devessem a movimentos de capitais. Para estes casos, a Carta de Constituição do Fundo (Articles of Agreement) previam até mesmo a obrigação do país em dificuldade de impor controles sobre o movimento de capitais. O Fundo muda sua visão a respeito do seu próprio papel em um contexto marcado por um forte movimento de liberalização da circulação internacional de capitais, que tomou força nos anos 80. Para o FMI esta liberalização é positiva e o compromisso de mantê-la e aprofundá-la se torna condição de obtenção de auxílio, bem como de marca de bom-comportamento.

15. Nestas condições, o Fundo se torna influente menos como financiador de desequilíbrios e mais como um juiz do grau de conformidade de cada economia com as exigências da liberalização dos movimentos de capitais. O poder do FMI é potencializado pela sua influência sobre os movimentos de capitais privados que o vêem como um instrumento de mensuração da disposição dos governos de países subdesenvolvidos em aceitar as regras da ordem financeira liberal que se busca construir.

16. O resultado desta mudança de papéis é que as políticas econômicas adotadas pelos países que sofrem crises de balanço de pagamentos se tornam reféns do julgamento do Fundo, em primeira instância, e dos investidores financeiros internacionais, em última. A participação de países subdesenvolvidos no novo sistema financeiro liberal é condicionada à adoção das políticas que são preconizadas como necessárias para sua modernização. Por outro lado, os países que optaram por estratégias que os tornam dependentes de capitais internacionais não têm escolha senão a aceitação das condições impostas pelo grupo de financiadores, capitaneados pelo Fundo.

17. É importante que se tenha claras as restrições que a subordinação ao Fundo impõem às escolhas políticas dos países clientes de seus empréstimos. As limitações mais graves se referem ao drástico estreitamento das alternativas de política de desevolvimento econômico àquelas cuja aceitabilidade é decidida por investidores financeiros internacionais. O agravamento da miséria e do sofrimento de amplas camadas da população dos países-clientes que resulta da subordinação ao FMI são uma sequela grave dos programas de ajuste adotados, mas, a longo prazo, talvez não representem a perda social maior. Esta consiste na impossibilidade da sociedade escolher os caminhos de seu próprio desenvolvimento e as estruturas de redistribuição de renda que lhe convenham, sempre que estas escolhas se choquem com as avaliações dos investidores do que é ou não conveniente ou “saudável”. Assim, a recente preocupação externada pelo Fundo em “ouvir o grito dos pobres” é, em si, louvável e deve ser reconhecida, já que até recentemente não havia qualquer preocupação em amenizar os imensos danos causados no curto prazo pela adoção de suas políticas. No entanto, os custos da aceitação da tutela do FMI nem de longe se esgotam na amenização da miséria, cuja acentuação se deve, em grande medida, às suas próprias políticas. Preservar os mais fragilizados é uma questão de mínima humanidade e só há a lamentar a demora com que isto foi percebido e, neste particular, a peculiar reação das autoridades do governo brasileiro que relutam até mesmo em aceitar estas mínimas precauções. O problema com a subordinação ao Fundo, contudo, é mais amplo e reside no fechamento de oportunidades para o futuro. Este problema não desaparece apenas porque ministros da fazenda ou dirigentes de bancos centrais são convidados a “ouvir o grito dos pobres”.

As Reformas Estruturais

18. As reformas propostas pelo Fundo, em sua nova missão de construção da ordem liberal internacional, envolvem, por um lado, assegurar a livre movimentação de capitais financeiros, e, por outro, mudar as condições de operação doméstica dos países emergentes de modo a facilitar sua “integração” ao novo sistema econômico global. Assim, o compromisso de continuidade com reformas liberalizantes, comerciais e financeiras, são incluídas nos acordos assinados com o Fundo, abrindo-se apenas a possibilidade temporária, em condições extremas, de que se recorra a restrições a movimentos de capitais internacionais. Os controles permitidos, alem de temporários, devem obedecer a uma série de restrições, de modo a minimizar o dano ao que o Fundo se refere como o “sentimento dos investidores”.

19. Ao lado do compromisso com o prosseguimento e aprofundamento da liberalização, reformas também são impostas no que se refere à liberalização das condições de entrada de investimentos diretos estrangeiros nas economias afetadas pela crise, especialmente no setor financeiro; à redução da influência do estado na economia, especialmente através de políticas industriais que não se resumam ao simples reconhecimento de que o mercado é o melhor juiz do que é adequado à população; à eliminação de direitos sociais, especialmente os trabalhistas, que são vistos como fonte de rigidez no mercado de trabalho, conducente a desemprego, e como formas de conflito não entre o trabalho e o capital, mas entre grupos organizados de trabalhadores e os desorganizados; etc. Tais reformas estruturais serão oportunamente examinadas.

Premissas para a Identificação de Alternativas de Ajuste: Controles de Capital
20. A principal fonte do poder do Fundo e de outras organizações semelhantes em impor reformas “estruturais”, atualmente, não consiste nos recursos que o próprio Fundo pode mobilizar, mas principalmente no seu papel de sinalizador de bom-comportamento de uma dada economia para os investidores internacionais. O endosso do FMI a um programa de reformas estruturais e a divulgação dos resultados do processo de acompanhamento da implementação destas reformas é essencial para que capitais internacionais continuem fluindo para o país, ou para que residentes com acesso a mercados financeiros internacionais não “fujam” com seus recursos do mercado doméstico, exaurindo as reservas em divisas disponíveis. Esse endosso não é temporário, porque a situação de dependência de recursos externos no grau atual de integração financeira internacional é permanente. Países subdesenvolvidos serão sempre o elo mais fraco desta integração porque estão fadados a jogar o papel de solicitantes de capital e não o de ofertantes. Por isso, sempre estarão sujeitos à ameaça de perda de recursos, ao invés de estarem na posição mais confortável de escolher onde colocar seus próprios capitais.

21. Qualquer programa de reformas alternativo ao que concretiza a visão do FMI de um mundo financeiramente integrado tem de conquistar seu espaço de autonomia, reduzindo o poder de veto dos investidores internacionais sobre as políticas desejadas. Para tanto, a imposição de barreiras à livre circulação de capitais não é um “mal necessário” a ser adotado de forma temporária e tímida, mas um instrumento positivo de política destinado a permitir que o julgamento da validade de uma política econômica retorne ao público interno de um país.

22. Controles de capital são usualmente apresentados por analistas do Fundo, ou que lhe são próximos, como ineficazes na melhor das hipóteses, danosos na pior. Para os que acham que controles são ineficazes, o argumento é de que as transações financeiras hoje em dia são muito complexas, tornando fácil a investidores profissionais escapar de controles. Esta posição é normalmente apoiada em generalidades, como se fosse auto-evidente. Como observado por críticos da liberalização financeira, fossem realmente inócuos os controles, não se entenderia o porque da oposição tão encarniçada a eles por parte especialmente de instituições financeiras. Por outro lado, como qualquer outra regulação legal, seu sucesso não é medido pela eliminação total de um problema, mas pela sua redução a proporções administráveis. Para os que argumentam serem os controles danosos, a idéia é circular: controles são danosos porque as instituições financeiras os julgam danosos e, por isso, reduzirão seus créditos às economias que os empregarem, causando-lhes danos. O que o argumento esconde é o fato de que o que se busca é exatamente a redução da capacidade destas instituições em julgar e “punir” os países que não seguirem a receita liberal.

23. Controles de capital não são panacéias, que substituem todas as outras medidas e permitem ajustes indolores. É crucial que seus próprios custos sejam calculados e que se perceba que o que se obtem é a liberdade de escolha de políticas de ajuste mais adequada aos interesses da população do país. O controle não substitui o ajuste em si, mas permite, por exemplo, que se pense em outras formas de controle do déficit público, inclusive com a redução do serviço da dívida pública, seja pelo seu alongamento compulsório com redução de juros, por exemplo, seja pela imposição de impostos sobre ganhos extraordinários de instituições financeiras com as iniciativas de elevação de juros, etc. Por outro lado, a adoção de controles é, por si, um fato político de impacto profundo. A reação imediata da comunidade financeira internacional é sempre radicalmente hostil, o que implica que a escolha por controles tem de ser concomitante à tomada de medidas que reduzam a vulnerabilidade da economia do país a choques comerciais e que impeçam, ao mesmo tempo, a ressurgência de pressões inflacionárias.

24. Controles de capital, deste modo, são premissa, e não um programa de ajuste em si mesmos. Seu papel é viabilizar o exame de alternativas que não sejam aquelas propostas pelo FMI, perpetuadoras da dependência externa. Seu custo é a reação de investidores externos, especialmente nos primeiros momentos, em que a ameaça é ampliada para se testar a real disposição do país em buscar a autonomia. A médio prazo, capitais cuja oferta se tenha retraido tendem a voltar em busca dos retornos que cada economia possa oferecer. Na verdade, a experiência inclusive dos países desenvolvidos foi, até muito recentemente, de restrição acentuada dos movimentos de capitais. A ampla experiência com controles permite que se possa examinar várias alternativas em termos de instrumentos, de abrangência, etc. Ao contrário da experiência histórica com controles, que existiam exatamente no período mais próspero e estável do pós-guerra, a globalização financeira e seus ganhos só existem em um cenário idealizado de uma realidade nunca experimentada e, na verdade, bastante implausível.